【蕾奧原創】珠江三角洲村鎮混雜區空間治理的政策思考

朱旭輝：深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司，總經理，教授級高級工程師

文章刊載：珠江三角洲村鎮混雜區空間治理的政策思考[J]. 城市規劃學刊,2015,(02):77-82.

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根據相關學者研究，本文借用“Desakota”的概念，將該類地區表述為“村鎮混雜區”。“村鎮”主要指其形成機制上以村、鎮為發展主體的自下而上的建設模式，“混雜”主要形容其建設面貌、功能構成和權屬構成方面混雜的表現形態（圖1）。

區域尺度上空間形態的混雜與連綿，其問題來源于村莊層面空間要素獨特的組織方式。這樣一種形態均質、結構不清、缺少中心性的區域空間形態實際上是微觀尺度的空間自組織模式在宏觀層面的蔓延發展所導致的。以佛山市順德區為例，如果在衛星圖中切割出一條樣帶作為觀察的標本，可以清晰地分辨出村鎮混雜區在空間形態上與城市、鄉村的顯著區別（圖2）。

由于村鎮混雜區難以改造，城市功能在這一地區斑塊式的建設進一步侵占了農村風貌，增強了混雜程度，在空間上表現為并不協調的“侵入”，加劇了形態上的拼貼效果，同時也在一定程度上反映出自下而上與自上而下兩種路徑之間相互沖突和協調的發展邏輯（圖3）。

圖1 區域尺度下的村鎮混雜區范圍

Fig.1 Range of Desakota in the regional scale

資料來源：作者自繪。

圖2 順德城鄉結合地區村鎮混雜的空間形象

Fig.2 Village-town mixed image in urban fringe areas in Shunde

資料來源：作者自繪。

圖3 村莊單元用地形態及蔓延方式示意

Fig.3 Land forms & spread way of village unit

資料來源：作者自繪。

在城鄉二元管理體制下，珠三角的農村地區采用了以村集體為主體，以社區股份合作制為機制，通過土地支配權、土地使用權及土地收益權的分離進行土地的非農化開發建設（劉憲法，2010）。早期寬松的政策降低了農村工業化的門檻，增加了政府、農村集體和農民的收益，解決了剩余勞動力問題，為珠三角地區的經濟騰飛做出了重要貢獻，同時也產生了突出的社會問題及環境問題。在當前形勢背景下，一方面，前30年村鎮混雜區所依賴的外部環境和動力已發生變化，以村集體為主體的低效擴張型工業發展模式越來越不具有可持續性，迫切需要尋求新的發展動力，提供更為完善宜居的生產生活空間為本地轉型發展提供保障；另一方面，村鎮混雜區以外來務工人員為主、以村為單元的低水平職住平衡，使得各類內生需求難以有效釋放，進而影響了政府各類資源投入和設施配置的具體成效。在“推進國家治理體系和治理能力現代化”大背景下，如何系統解決村鎮混雜區的發展問題成為拷問地方政府治理能力、關乎珠三角整體可持續發展的重要課題。

珠三角地區村鎮混雜區的形成并非是僅僅由規劃失效所導致，農村空間發展權益的機制問題才是其長期存在發展的根源（許學強，李郇，2009；魏立華，劉玉亭，黎斌，2010）。從當前的制度環境來看，在所有制鎖定、土地用途管制、集體土地確權、二次分配路徑、政府公共投入等多方面問題的制約下，規劃管理缺乏有效的制度支撐，無法滿足實際管理需求，現行政策和規劃技術難以實現空間治理意圖。十八大以來，中央深化改革和新型城鎮化發展的目標方針逐步明朗，市場經濟制度改革穩步推進，特別是對于農村集體建設用地、農戶宅基地等產權政策的調整，為創新管理模式、逐步建立村鎮混雜區空間治理基本框架提供了政策機遇。

村鎮混雜區的情況遠比一般城市地區復雜，常規的城市空間管理模式和方法在城鄉二元結構下難以簡單套用。從這一點來看，我們必須認可村鎮混雜現象還將在一定程度上長期存在的現實，促進其形成自我有機更新的良性機制，降低負面外部效應。而在這過程中，必須通過針對性的政策設計和改善來構建其今后空間優化的合理秩序，政策的跟進應當先于規劃的覆蓋。此處，應當將中央已經提出的農村集體建設用地和宅基地制度改革作為既定的制度背景加以考慮。

公共政策是有效治理的核心工具，以空間（包括土地及其承載物）管理為核心，借用西奧多·羅伊（Theodore J. Lowi）的公共政策分類模型（胡潤忠，2013），按照分配性政策、再分配性政策、管制性政策、構成性政策4種類型對相關政策進行梳理，其中：在分配性政策方面應當通過市場手段破解集體空間產權的困境，通過再分配性政策合理引導村鎮主體空間發展權益的二次分配和流轉，通過管制性政策強力干預底線管控，通過構成性政策強化鎮一級管理資源和財力資源（表1）。

表1 羅伊的公共政策分類

Tab.1 Lowi’s classification of public policy

資料來源：作者整理。

（1）分配性政策——破解農村集體空間產權的困境

產權問題是村鎮混雜區治理的核心問題。在集體土地所有權行權邊界尚不清晰的情況下，土地附屬物業的確權是大勢所趨。應在這一輪的不動產登記工作中通過確權固化既得利益，明確產權邊界，避免無序建設的進一步蔓延，同時確立產權的市場流通途徑，以利于以后的市場化更新。

在確權過程中不可避免遭遇留用地、安置用地、宅基地等歷史遺留問題，許多政府承諾的返還土地因為種種原因沒有解決。政府的誠信是一切政策推進實施的前提，如果歷史遺留問題不解決，目標群體（村鎮組織和農民個人）的對抗愈加激烈，勢必影響下一步政府治理措施的落實。分配性政策的作用是針對彼此孤立的特定個體提供公共服務和利益分配。因此，可以通過結合城市更新、土地確權、貨幣化等制定分配性政策的方式，解決上述歷史遺留問題。如果受土地資源約束仍然難以解決，可進一步嘗試將其訴求建筑面積化和指標化，通過市場途徑解決。總而言之，應當把村集體對于土地實物的追逐訴求引導到建設指標，以便于以后通過市場流通或異地安排等方式解決。

比如對于留用地問題，廣州各區采取實地留地、指標抵扣、折算貨幣補償或指標統籌調劑等不同形式的辦法落實留用地。在南沙，政府采用貨幣加物業兌現留用地的方式進行落實，即村自愿放棄實物留地的，土地公開出讓后，政府按土地出讓金的一定比例返還村集體，番禺則采用留用地分區貨幣化補償的方式進行落實。白云區提出了抵扣留用地指標完善存量建設用地手續的方式，利用留用地指標覆蓋違法用地并辦理用地手續，既消化了留用地指標又減少了違法用地。蘿崗區則提出在暫時無法安排留用地的情況下，由政府租賃村的留用地指標，待將來有地可安排時再兌現實地（廣州市國土資源和房屋管理局，2013）。

（2）再分配性政策——規劃引導資源的二次配置

村鎮混雜區建設規模已大大超出政策許可范圍（如廣州土地利用總體規劃2020年農村居民點用地規模指標為197km2，而截至2012年實際建設規模已達389 km2），但其空間屬性和區位的調整還蘊藏著巨大潛力。要進一步優化土地使用的綜合效益，必須考慮空間發展權益的異地調整和豎向疊加，在不引起目標群體反彈的前提下，實現資源的優化配置。因此，應當考慮針對不同地區和主體的現狀和要求，利用土地整理、增減掛鉤、開發權轉移等多種不同手段，整理精簡低效零散用地，通過規劃手段統籌解決存量、增量與減量的問題，在發展高效空間的同時，騰挪更多公益空間和生態空間（圖4）。

圖4 規劃引導空間權益的二次分配

Fig.4 Second distribution of space rights by planning guidance

資料來源：作者自繪。

同樣，在村鎮一級財力缺乏的情況下，財政資源的二次分配是解決村鎮混雜區公共服務和基礎配套的重要支撐。公共投入的空間安排依舊是一種重要的資源二次分配手段。從解決空間問題的角度來看，必須摒棄原來簡單平鋪的應條件補償方式，體現規劃治理政策的介入和引導。從國外先進經驗來看，應申請補償是一種較為可取的手段，體現規劃前置、問題導向和政府干預，同時可監督、可檢驗，有助于自上而下治理手段的落實（表2）。

表2 規劃引導財力資源的轉移支付

Tab.2 Transfer payment of financial resources by planning guidance

（3）管制性政策——政府強力干預底線管控

面對建設蔓延危及區域底線的問題，如涉及生態保護區、農業發展地區、歷史保護、基礎設施廊道等地區的問題，若分散主體利益難以調和，則為維護公共利益必須以上級權威部門強力介入的方式進行底線管控和干預。按照管控力度的不同，可分為規劃審批權上收、規劃許可權上收、空間管理權上收甚至直接的空間產權收購等方式，對此類地區的無序建設和開發進行政府干預。

事實上，關于加強特定類型地區的規劃干預，廣東省已有一定的法規依據。《廣東省珠三角城鎮群協調發展規劃實施條例》明確了對區域綠地、基礎設施廊道等一級空間管治區，由省人民政府“實施強制性監督控制”；《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》和《廣東省城鄉規劃條例》也明確了“由省實施規劃監控的區域”，其控制性詳細規劃草案應當征得上一級規劃管理部門的書面同意。與此同時，廣東也在開展省立公園的前期研究，探索基于產權和管理權轉移的特色資源管理新模式。

（4）構成性政策——“鎮改市”的試點與推進

珠三角村鎮混雜區很多規模較大的鎮在經濟、人口規模上已達到城市的標準，卻繼續沿用村鎮的管理和發展模式，鎮級政府受到財力、編制、職能等的約束，管理能力和公共服務投入能力不足，土地利用效益和經濟社會發展質量難以達到城市的標準，嚴重阻礙了區域整體發展。如佛山市南海區獅山鎮，作為鎮級行政單位，在財政稅收分成中只能拿到12.5%的稅額，剩下的部分則上繳國家及省市區級政府，但鎮政府卻承擔了較重的基礎設施和公共設施建設和維護的壓力。

針對珠三角村鎮混雜區“自下而上”的發展特性，應進一步強化鎮一級行政資源和財力資源，改變“小馬拉大車”的局面，向大型建制鎮進行政策傾斜，增強地方基層投入的覺悟與能力，并撬動社會資金進入，提升其公共服務能力和財政自給能力。制度上可考慮通過以下途徑賦予強鎮更高級別的經濟社會管理權限：①選擇若干大型建制鎮，開展新型設市模式試點工作，但新設城市需履行法定程序報國務院審批，門檻較高；②賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮與人口和經濟規模相適應的管理權，包括財權、人事權、行政審批權等方面的傾斜和下放，這是在試點鎮行政級別不提高的前提下，實施強鎮擴權、建立“鎮級市”的有效手段。浙江省在這方面已經做了不少的試點，例如試點鎮全面建立一級財政體制、實施財政超收返還、領導職級高配增強統籌協調能力、下放審批權和執法權等等，取得了較好成效。

規劃是空間治理的重要工具。然而從操作實施的角度考慮，規劃技術方法必須依托切實的制度環境而存在，必須考慮操作主體、利益主體、產權政策、管理模式等等制度因素。在政策方向不明、制度因素缺失的情況下盲目的推進規劃覆蓋，不僅規劃本身難以實施，而且會導致發展機遇的流失。制度設計必須先于空間設計，這已為珠三角此類地區的規劃實踐所證明。

在存量規劃時代，村鎮混雜區空間治理的推進，必須高度關注農村集體和農民個人依附于土地之上的空間發展權益，以產權政策為核心解決長期以來產權不清導致的歷史遺留問題，而將規劃作為確定或轉移此類空間發展權益的重要工具，輔之以控制、整治等主動介入手段，逐步促進村鎮混雜區內部形成市場推動、有機更新的良性循環機制。其終極目標不是將其空間形態“城市化”，而是塑造更為完善宜居的生產生活空間為本地經濟社會轉型發展提供優質的空間保障。

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