編者按
如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化，如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設，是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規劃與城鄉規劃分層運作，以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解，從對“三規合一”的檢討開始，提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想，最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是第一篇《“三規合一”的誤區與難點》。
國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃這“三駕馬車”合并在一起并非易事，在機制、體制、法制均未準備好之前，“三規合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術性層面。從目前“三規合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規劃內容表達上的銜接和程序上的并聯，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。
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談及規劃協調問題，不得不點出對地方規劃意義最大的“三駕馬車”——國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用總體規劃。這三個規劃對于城鎮化和城鄉空間發展關系最為密切，且都由地方政府組織編制，理應相互協調、互不干擾而各有側重，但實際操作中以部門為主的方式，導致規劃在編制內容和實施管理中缺乏有效銜接，難以形成實施中的合力。為此，學界和業界提出“三規合一”的設想。
此后，多地開始了“三規合一”或類似概念的試點嘗試和探索研究，“三規合一”進入了正式的起步階段。2013年習近平總書記在中央城鎮化工作會議上指出：“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》第十七章明確提出“加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”，正式明確了國家對于規劃體系整合的改革要求。2014年8月，發改委、國土部、環保部、住建部聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，正式開始推進“多規合一”。
然而，如何理解“三規合一”，在哪個規劃基礎上進行融合，各部門的意圖尚不一致。例如，住建部提出的“以城鄉規劃為基礎、經濟社會發展規劃為目標、土地利用規劃提出的用地為邊界，實現全縣（市）一張圖”；發改委則始終強調國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃等發改主導的規劃應在“三規合一”或“多規合一”中占據首要地位；包括環保部也提出應首先編制城市環境總體規劃，作為一項基礎性、先導性、前置性與制約性的規劃參與到“多規合一”之中。同時，實際操作中也存在著怪象。有的省份三規合一工作由發改系統主導，有的由規劃建設部門主導，有的則由國土部門主導。看似試點試錯，實則也反映這項工作推進中的無奈。
從法律依據上說，國民經濟與社會發展規劃由憲法規定（憲法明確了政府要編制和執行“國民經濟和社會發展計劃”），其地位理應最高；而城鄉規劃和土地利用總體規劃則由法律確定（前者為城鄉規劃法，后者為土地管理法），效力次之。而像主體功能區規劃目前連法律依據都沒有。在依法治國大語境下，法律的依據不僅確定了這些規劃的從屬關系，反過來也在告訴我們，這些規劃無法真正“合體”。
無法合一，那么重點就在于技術層面的內容銜接和協調了。然而就連這一點也似乎很難做到。幾個規劃的編制時限和審批程序不一樣，同步編制同步完成幾乎不可能，更為重要的是，由于規劃垂直事權的劃分，地方政府雖有地方規劃的“事實”決策權，但沒有土地使用決策權，這使得停留在地方政府層面的幾個規劃內部協調更像是“小孩子過家家——自己玩”了。
簡言之，“三規合一”的提法和做法存在著一些難以回避的問題：
（1）體制——明確各級政府事權范圍，化解部門間權益沖突，應該是“三規合一”得以實現的前提，而非實施的結果；
（2）法制——“三規”法律地位不同，貿然“合一”缺乏法律基礎，涉及大規模法律修訂；
（3）機制——“三規”形式上的一元化，會打破原有已成熟的規劃實施機制，未必能立即意味著行政效能的提高。
在機制、體制、法制均未準備好之前，“三規合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術性層面。從目前“三規合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規劃內容表達上的銜接和程序上的并聯，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。即便已有統籌的規劃決策機構（如順德的發展規劃和統計局、云浮的規劃編制委員會）出現，但受制于各類規劃背后強大的體系力量，其效果仍有待進一步觀察。
