編者按
如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化，如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設，是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規劃與城鄉規劃分層運作，以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解，從對“三規合一”的檢討開始，提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想，最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是第二篇《以國土規劃為工具，統領各類空間規劃，促進規劃協調共贏》。
借鑒日、韓、德等國規劃體系中有關國土規劃的做法和經驗，結合國土規劃在我國的發展歷程，提出了我們對國土規劃作為“頂層空間規劃”的設想和建議，通過國土規劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規劃的依據，以省卻當前各類規劃既要服從當地的綜合性規劃，也要同時服從本類型上位規劃的弊端。
“三規合一”無法解決空間治理令出多門的問題。相較將幾個不同類型不同側重點的規劃強行糅合在一起，對整體空間規劃體系的改良可能 是更有效的方式。例如，確定一個能夠在更高層次全方位、全要素確定空間資源總體安排的，具有戰略和統領地位的“頂層空間規劃”，各類空間規劃依此按類型分別細化落實，從而實現促進規劃協調、理順規劃體系的目的。國土規劃或可堪此任。
許多國家的規劃體系中都設有對全國及主要區域空間協調發展管理的戰略性和指導性的規劃類型。西方國家多為全國層面的空間總體規劃或政策，如德國的聯邦國土整治綱要，日、韓等國則稱為國土規劃，此類規劃的主要任務為制定空間整體發展戰略，以協調國家和地區經濟發展與人口、資源、環境為宗旨，以國土資源的綜合開發、生產力的合理布局、生態環境的綜合整治與保護為主要內容編制國土空間開發方案，并指引協調各區域空間規劃和各專業部門規劃。
以日本為例，日本政府為了防止和糾正市場失靈、解決國內區域差異問題，協調中央與地方之間、部門之間以及地方之間的利益，先后制定了5次國土綜合開發規劃，并在《國土綜合開發法》中明確提出國土綜合開發規劃的目的為:“以國土的自然條件為基礎，從綜合考慮經濟、社會、文化等相關政策的角度出發，謀求對國土的綜合利用、開發和保全以及產業布局的合理化，同時，為提高社會福利做出貢獻”。日本的國土綜合開發規劃主要內容涉及整體資源配置、區域城鄉布局結構、產業發展戰略和布局、區域性公共基礎和服務設施配置等總體層面的戰略安排和政策措施制定，并確定指導區域發展基本方向的策略。通過對以上內容的安排制定，國土規劃在區域發展中起到了重要的協調作用，并引領形成了一個明晰完善的規劃體系，而城市規劃（都市計劃）等則作為下一個層面的專業部門規劃，對專項要素進行區域性細化和具體的統籌管理。
國土規劃在我國并非新鮮事物。早在1980年代初，國家就在建委設立國土局，要求有步驟、有領導地開展國土規劃工作，并在京津唐等地區開展了試點。而后這一工作劃歸國家計委主管，國家計委出臺了《國土規劃編制辦法》，在全國各省（區、市）和重點區域全面展開國土規劃工作，并推進到地市和縣級行政單位。由于多種原因，到1993年，這一階段工作告一段落，很多已編制完成的國土規劃，包括《全國國土總體規劃綱要》都沒有正式獲批或者實施。
國土資源部成立之后，2001年又開始了新一輪的國土規劃工作，首批確定了天津和深圳兩個試點。此后，又增加了遼寧、新疆、廣東作為試點省份（后新疆因故未開展）。這一輪規劃在技術準備上更加充分，編制內容也更加全面完善，對國土整治提出目標與方案，對經濟、社會、人口、資源、環境諸方面的關系協調進行了綜合籌劃。在當時市場經濟發展大潮下，引發了學界和業界對國土規劃和宏觀規劃體系協調的思考和討論。諸多參與這一規劃工作的人士紛紛提出基于國土規劃的推廣和實施，理順發改、國土、建設三個部門宏觀規劃之間的關系，建立協調統一的空間規劃管理體系，進行空間分層管理，并將其與行政管理體系和管理權限緊密結合。國土規劃作為一個國家或地區的綜合性、戰略性的空間規劃，其所具有時間的長遠性、內容的綜合性和地域的廣泛性等特點在當時已經為各方面所認同。
遺憾的是，國土部門在我國與建設部門一樣，被理解為專業部門，相關的法制建設也沒有跟上，國土規劃尚未有法律地位，國土規劃最后未普及推廣，相應的設想也僅停留在學術討論層面。
我們理解，上述的“頂層空間規劃”應當從現有類型規劃的桎梏中超脫出來，是全域全要素的空間規劃，不僅包括社會經濟的布局，而且包括資源、環境、土地、礦產、水域等各類有地理屬性要素的管理，涵蓋當前運作的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、產業布局規劃、生態環境規劃、交通規劃、旅游規劃、水利規劃、礦產資源規劃等規劃內容，統領協調各項空間要素的安排，從而為各個下層次、專業類空間規劃提供綱領性基礎。國土，從廣義上講，包括了由各種自然要素和人文要素組成的物質實體，是國家社會經濟發展的物質基礎或資源、國民生存和從事各種活動的場所或環境，其概念更具綜合性和統領性，因此，國土規劃作為這一“頂層空間規劃”，名正而言順。
結合我國實際，國土規劃的主要功能是對廣義的全域空間資源進行整合，包括對土地、水系、森林、礦產等各項國土資源的統籌安排和管理，以協調經濟社會發展和資源、環境問題為導向，制定總體層面土地、城鄉、產業、生態環境、服務設施和基礎設施等方面發展建設的戰略和策略，作為一個中長期的綜合性空間規劃，將涉及空間的各專業規劃統合在其整體的引導控制之下，實現各類規劃的協調。在其自身規劃編制體系上，日本的國土規劃分為全國綜合開發規劃、都府縣綜合開發規劃、地方綜合開發規劃以及特定區域綜合開發規劃四種類型，德國的空間總體規劃體系包括聯邦、聯邦州和地方3個層面，韓國國土規劃體系則反映出韓國的行政體系，包括國土綜合計劃、道（相當于省）綜合計劃、市與郡（相當于縣）綜合計劃、地域計劃（特定地區）。根據我國的行政垂直事權劃分，國土規劃可以以行政區為依據劃分層次，從全國到省、市、縣逐級向下分解，層層落實，也可以增加特定區域的國土規劃（如長三角、珠三角或特定的流域經濟區等）作為補充，在滿足自上而下指導關系的同時，進一步發揮地方主體的作用。通過國土規劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規劃的依據，以省卻當前各類規劃既要服從當地的綜合性規劃，也要同時服從本類型上位規劃的弊端。
