編者按
如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化，如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設，是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規劃與城鄉規劃分層運作，以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解，從對“三規合一”的檢討開始，提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想，最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是第三篇《回歸城鄉規劃建設空間管理職能，強化城鄉規劃實施效用》。
在空間規劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結。不妨以已有工作基礎和實踐經驗的國土規劃作為“頂層空間規劃”，與城鄉規劃在規劃空間、規劃要素和管理內容等方面分層運作。在這一體系設計下，城鄉規劃回歸其建設領域專項規劃的本位但不應失語，應當發揮其專業經驗和技術隊伍的強項，繼續改革創新。
在我國過去三十年的快速發展過程中，城鄉規劃發揮了巨大的作用。現在反思，這作用“大”不等于作用“好”，一方面，當前城市運營中很多問題與規劃的缺位、失位、越位有關，另一方面，規劃的可操作性和實施成效也廣為人詬。但不可否認的是，在這三十年過程中，我國培養了一支強大的城市規劃管理和設計隊伍，若論對于城市建設空間的理解和規劃管理，其他專業部門和專業隊伍都無法取代。
在原有各類規劃各自為政卻又爭奪統領地位的情況下，城鄉規劃的內涵和效用被主動或者被動的放大，進而偏離其真正能發揮作用解決問題的領域。一個典型例子就是城市總體規劃越編越厚，社會經濟、生態環境無所不包，全身掛滿飾物，已經成為資料性的百科全書而非實操性的施政工具，政府或行政部門使用時一片茫然。確立國土規劃的“頂層空間規劃”地位后，城鄉規劃應當返回其最有技術積淀、最有話語權的城市布局、用地功能、空間設計和建設統籌上，真正承擔其城鄉建設管理的有效使命。
國土規劃與城鄉規劃的分層運作有三大涵義，一是規劃空間的全域性和重點性分層，二是規劃要素的全局性和局部性分層，三是管理內容的指導性和操作性分層。
在規劃空間區分上，國土規劃是一個行政區域或者特定區域全域全要素的規劃，其規劃范圍應當為行使行政管理事權的整個區域；而城鄉規劃則嚴格按照《城鄉規劃法》的要求回歸到“規劃區”這一概念，在符合國土規劃的前提下，對“因城鄉建設和發展需要，必需實行規劃控制的區域”進行更細化的規劃。
在規劃要素區分上，國土規劃更側重于整體上資源開發與保護的協調，更為綜合全面，這其中包括了水利資源、礦產資源、生態資源等更為廣義的國土資源；而城鄉規劃則關注土地（尤其是建設用地）、建筑、景觀、交通、設施等與人的日常生產生活緊密結合的空間要素。
在管理內容上，國土規劃基于其戰略性和統領性地位，更多的應當是對各類空間提出不同的管治要求并將其落實到空間邊界，其內容偏向原則性和指導性；而城鄉規劃則應當在其規劃區內，針對開發建設安排和具體項目部署對空間進行細分設計并提出操作指引，直接指導具體空間管理。
即便通過分層運作解決當前規劃與誰協調、怎么協調的難題，也并不意味著城鄉規劃在回歸本位后可以固步自封。規劃權威地位的被藐視、規劃自由裁量權的濫用、規劃本身實施手段的匱乏等等，依然影響著人們對城鄉規劃的認識，進而影響著其作用的發揮。因此，一方面在規劃本身的技術方法上，要結合政府行政手段和市場運行規律進行改革完善（例如容積率獎勵），設計出有效的規劃實施方法；另一方面則需要規劃編制審批程序的公開、公平、公正來樹立規劃的“城市理想”地位，形成廣泛的共識，作為政府和社會各界共同的行為準則。起碼，政府不能把自己編的規劃視為私物，自說自“畫”，或者朝編夕改。
十八大以來，國家明確了市場在資源配置中的決定性作用，市場經濟改革的力度和廣度將進一步加大，這必然意味著對政府行政管理和市場調控能力建設要求的提高。空間資源的配置和管理是我國各級政府基本的行政事務，也是市場調控的重要手段，同時從生態文明意義上講，也關系著可持續發展的大局。空間規劃體系不健全，各類空間規劃不協調，不僅給市場散布了混亂無序的信號，不能引導市場資金合理有序地投入到城鎮化建設中來，而且造成了生態環境、城市病等一系列事關社會整體進步和民生福祉的重大問題，進而拷問著當前改革階段政府執政水平。在空間規劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結，在法制準備不完善、區域發展條件差異極大且政府治理能力不一致的情況下，與其分條梳理各類空間規劃的行權邊界，不如以已有工作基礎和實踐經驗的國土規劃作為“頂層空間規劃”，提綱挈領，統籌各類空間資源安排，現有類型其他空間規劃作為其下層級規劃，在各自專業領域進行細化落實。在這一體系設計下，城鄉規劃回歸其建設領域專項規劃的本位但不應失語，反而應當發揮專業經驗和技術隊伍的強項，在繼續改革創新的基礎上，強化對建設空間的有序治理和精細設計，從而在“依法治國”的大語境下，實現真正的依規治城，依規治鄉。
