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編者按
如何理順我國當前的空間規劃體系以推動空間治理現代化，如何重新認識城鄉規劃的地位和作用以促進新型城鎮化建設，是近年來規劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規劃與城鄉規劃分層運作，以完善新型城鎮化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規劃海鮮將連載關于這一話題的見解，從對“三規合一”的檢討開始，提出以國土規劃為工具統領各類空間規劃的設想，最后從實施效用角度呼吁城鄉規劃回歸其城鄉建設管理使命。今天是該系列的最后一篇《推動空間規劃體系升級的“兩個要件”和“三項工作”》。
核 心 觀 點
國家自然資源部成立以來，空間規劃權責進一步集中優化，國土空間規劃體系正呼之欲出。在此空間規劃改革的關鍵時期，我們應繼續擴大在空間規劃改革領域的積累優勢和探索力度，深化對國土空間規劃體系的認識與思考，做好深化改革的技術和程序準備，加快推動“三規合一”向真正意義上的空間規劃體系升級。
“兩個要件”：技術和機制雙管齊下
目前“三規合一”工作基本是以中心城區為對象，以城市規劃的技術體系為主干去銜接土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃的內容（如騰挪得到的可利用土地要落實到控制性詳細規劃調整中），城市可建設用地和建設項目安排成為最重要的成果輸出。而根據“一張藍圖”的涵義和要求，空間范圍應覆蓋整個行政轄區而非只是中心城區，主干平臺應是國土空間規劃而非城市規劃，協調重點應在明確各規劃的角色分工而非只是技術性內容的銜接。因此，在具體工作上，國土資源廳層面需要做好技術上和機制上的雙重探索。
一、技術層面的探索
技術性的探索要體現空間治理科學化的發展要求。目前國土空間規劃最大的重難點是對城、鎮、村空間的治理，因為城、鎮、村空間的發展具有更為復雜的規律。與農業、林業、環保、旅游等空間邊界不同，城鎮村的邊界往往是動態變化的，不能采取相同的劃定方法。后者的劃定其實是國土空間規劃與城鄉規劃博弈協調的結果。城鎮村發展邊界的劃定既要將戰略性、系統性、趨勢性的因素納入考慮，也要結合實際建設發展情況去做動態調整，方能形成宏觀國土空間管控與基層城鄉科學發展的協調。同時，城鄉規劃還是宏觀規劃與地方事務的接口，因此在技術上必須針對一些“規定動作”（如上層次規劃和國土空間管控所關切的問題、國家要求貫徹落實的“行為規范”等等）明確審核要件，引導要求地方規劃主動落實。
另一方面，技術規范的統一也是國土空間規劃編制中需重點關注的問題。如按照自然資源管理的要求，對土地利用分類體系的調整；目前已顯龐雜混亂的各類保護區、發展區的劃定認定工作，也應統一收歸自然資源廳手中。
二、機制層面的探索
機制性的探索要體現空間治理系統化、法制化、民主化的發展要求。現階段工作焦點一是動態管理機制，二是省地事權劃分。
當前各類空間規劃管理普遍存在重編制輕實施的現象，習慣于行政申請式的被動管理模式，有時候建立了較好的技術方法，但因各種原因不能持續維護（，使規劃實效大打折扣。作為以“底線管控”為基本內容的國土空間規劃不能停留在邊界勾繪的層面，而應將相關規劃審查、實施監督、評估反饋、調整研究等環節納入統籌管理，形成閉環運行、動態維護、不斷反饋的規劃工作機制，并對規劃維護所需的財政、人員、技術等因素做出制度層面的保障。
另一方面，國土空間規劃指導下的各專業規劃的編制管理大多屬于地方事務，但其編制審查依據卻有相當部分來自于上層次的國土空間規劃——即前文所述的“規定動作”。“規定動作誰規定”是加強國土空間規劃與其他空間規劃銜接的一個重要抓手，也是省層面規劃制度設計的焦點。而在地方層面，根據空間治理法制化、民主化的要求，宜將一些重要的法定空間規劃（如城市總體規劃）的審批權賦予地方人大，并明確以上層次國土空間規劃的管制要求作為重要審查依據，從而在制度上保證國土空間規劃的權威性、嚴肅性、傳遞性，并有效遏制地方“一任領導一任規劃”的現象。
“三項工作”：近期工作抓手建議
空間規劃體系改革是一項系統性工作，不能用微觀手法去解決系統性問題。根據上述思路，建議省國土資源廳層面在近期開展如下工作，為系統性改革奠定更加堅實的基礎。
一、開展“空間規劃大普查”
經濟社會發展的區域性差異顯著，各地各級所面臨的空間發展問題不同，各自建立的空間規劃序列不同。要制定全省統一的空間規劃體系，既要摸清各地的差異性以形成分類引導策略，更要全面分析各種空間規劃問題的形成機制，明確國土空間規劃可以解決和應該解決的問題。因此，建議對從省到鎮各層面空間性規劃的基本情況進行普查，了解已正式批準的、未批但在執行的和計劃編制的空間規劃的品類、數量、覆蓋情況、實施效果以及存在問題，以便總結有益經驗，提煉關鍵問題，為國土空間規劃的編制做好基礎準備。
二、加強規劃信息系統平臺建設
我們發現，越是規劃信息平臺完善的地區，空間治理越為得力。因此，有必要將規劃信息整理當作國土資源調查這樣的基礎性工作去推進，將規劃信息系統當作基礎設施去建設。建議在地級以上城市加快基于GIS平臺的規劃信息調查和建庫，作為今后國土空間治理過程中匯總、統計、分析、查詢、決策、管制、監督的重要工具。
三、爭取國土空間規劃改革省部合作試點
各省應結合規劃普查和平臺建設兩項工作，摸清自身情況和基本訴求，同時向自然資源部爭取省部合作試點。其中，立法是明確國土空間規劃的權威地位、工作機制和基本規則的重要手段和關鍵步驟。應將立法和政策預研作為一項重點內容，爭取影響部委決策，在未來全國性的規劃改革中搶占有利地位。