編者按
日前，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發﹝2019﹞18號）正式印發，讓綿亙數年的國土空間規劃體系改革方案終于“靴子落地”。接下來的幾年將進入新舊空間規劃的體系重構期、新舊法規制度的銜接過渡期和新舊空間問題的集中應對期，對我國今后國土空間保護和開發，特別是城鄉發展的體制、機制、技術、政策等等產生極為深遠的影響。為此，《意見》的出臺和國土空間規劃體系的誕生意味著新的開端，具體的落實工作還需做很多的探討、實踐與調校。懷著這樣的思考，本文是整個系列的第一篇。
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簡政放權是改革開放40年的一項重要內容和演進邏輯。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了“進一步簡政放權”的改革要求。所以，《意見》雖然可以說是構建國土空間規劃體系的總綱，但它所闡述的也不僅僅是一套新的空間規劃體系是什么、怎么編和怎么管的問題。我們可以站在全面深化改革和治理現代化的大環境下，從簡政放權的角度去對《意見》進行更多的解讀。
首先，我們要注意到《意見》出臺的一些背景現象——
現象之一：近十余年來，空間資源的重要性日益凸顯。不同政府部門都意識到了這一點并進行了規劃干預，反而呈現出“九龍治水”的局面。國家已需要站在國土空間層面對各類規劃進行體系性的統籌。
現象之二：目前的國土開發處于相對混亂的狀態，普遍存在過度開發、保護不足的問題。在建設生態文明體制的大前提下，對各類國土空間開發進行實體性的歸攏是非常重要的。
現象之三：城鎮建設已成為國家發展的主戰場。但在“土地財政”影響下，城鎮建設用地開發規模巨大、水平不一、統籌不均，甚至是供需錯配。特別是大量低質的土地供應令供應規模超出合理需求，而從低質空間轉向高質空間還需要更大的各類投入，往往很難滿足。
現象之四：當前在城市規劃中的過度管制導致在城市功能和布局上市場參與不夠，城市活力不足，城市特色缺失，城市效益不佳。
現象之五：城市在新建時規劃編制實施主體是市級政府和規劃部門。現在進入內涵提升階段，規劃實施主體下移，導致規劃編制與實施出現脫節。“條條”的單一目標與“塊塊”的多元目標之間出現了較大偏差。
綜上，我們可以看到，《意見》所提出的“建立國土空間規劃體系”的工作可謂正當其時，尤其是由黨中央、國務院和新成立的自然資源部來統籌推動這項工作的做法，從構建大體系和大關系的角度來看，是非常必要的。接下來，利用行政和技術手段去建立有效的規劃編制、管理、實施制度，這固然不錯，但我認為，關鍵的關鍵更在于如何按照全面深化改革和治理現代化的要求，在新的空間規劃制度中避免計劃經濟時代自上而下、一抓到底、事無巨細、職權不分的問題，在國土空間規劃管理過程中遵循二八原理，處理好中央決策和地方決策、政府行為和企業行為的關系，要站在未來市場活力、城市活力和百姓生活等角度留給市場相當的空間。
基于這樣的原則，也針對過去規劃當中曾存在的突出問題，我認為要注意以下幾個方面：
一是分好類。國土分類的大類（如建設用地、保護區）要一以貫之，落實到底。一方面要避免過去各類規劃“自言自語”的弊端，統一“語言”規范，以便分清各部門機構的職權范圍，在規劃實施過程中既不要隨意地往里滲，也不要隨意地控。另一方面要確保國土大類的層層落實，以便開展宏觀視角下的國土空間監控與評估，抓好國土大分類的總量平衡、分類管理和協調政策。
二是劃好線。看起來是劃線，但背后的工作卻是大量而又敏感的。首先，保護和建設中間的邊界非常重要，其劃定和調整都涉及極大的經濟利益和社會效應——這也是國土空間規劃最大的功效和工作重點——必須搭配完善的利益協調機制。其次，要避免過去土地利用規劃過度承認現狀的弊端，如今城市發展已經進入存量時代，甚至城市收縮的現象也已出現，在給具體的城鎮劃定開發邊界時，是放大還是縮小，就變成國土空間規劃中一個很關鍵的前置問題。第三，線的管理要講究剛彈結合，避免走極端化，既要管得住又不能管死，實現動態可調整。第四，針對過去規劃管理中常常出現的管理邊界不清晰的問題，單一的“圖示化”或“條文化”管理都不易解決這一問題，需要兩種方式的結合。
三是切好層。首先要按照《意見》提出的“管什么就批什么”的原則，主張國土空間規劃在總體規劃層次就把城鎮開發邊界劃線作為工作重點，側重對區域結構和網絡系統的空間安排，不要伸到城鎮開發邊界以內來。其次，在這個大前提下，城鎮開發邊界內依然還要分層。因為僅靠詳細規劃一個層次的規劃解決不了現在的城市問題。比如城市、鎮仍有各自的宏觀發展問題需要在規劃中研究解決，隨著規劃實施的下移，必要的分區規劃仍有存在的合理性，但這些內容如都納入總體規劃層次的編制內容，則又會導致城市一級的國土空間總體規劃就如過去的城市總體規劃一樣，對城市內外不分，內容近乎“百科全書”。
四是放好權。通過前面的分類、劃線、切層等鋪墊，最終就為了落到簡政放權上。首先在政府和市場的關系上，政府該管的管，不該管的交給市場。其次在不同層級政府間的關系上，該基層操作的要放給基層，在規劃實施的重心下移過程中，應思考“條條”要在管住哪些的同時幫助基層“塊塊”發揮能動性。在從中央到基層的社區、村莊這樣一個大縱向系統中，職責與權力、剛性和彈性需要有很好的結構設計。
總之，我們正在建立一套新的規劃體系。中央文件的出臺僅僅是開始，在沒有很好的操作機制和制度執行之前，就沒有到真正能夠歡欣鼓舞的時候。