導讀
本文為學會常務理事、蕾奧規劃董事長王富海于2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季的“學術對話十三：空間治理轉型及行業變革”會議上所作的主題報告，從空間治理、空間需求和供給、行業變革三個方面展開“空間治理轉型及行業變革”議題觀點的闡述。
王富海
中國城市規劃學會常務理事
蕾奧規劃董事長兼首席規劃師
教授級高級城市規劃師
對于這個話題，我們可以從三個關鍵詞來解讀。
#01 空間治理
首先是非建設空間。在中國960萬平方公里國土上，城鎮、鄉村等人居空間的面積占比不足3%，97%的國土屬于相對不活躍的非建設空間，在治理上政出多門，各行其是，協調較少，在市場化沖擊下矛盾重重。非建設空間整體布局未嘗認真組織過，治理效果事倍功半。本輪國土空間規劃，首要的是把非建設空間的問題研究清楚、理順關系、協調布局，形成較為穩定的空間格局和治理機制，這本身就是空間治理方式改革的重大突破。
要算清未來國土空間的總賬大賬。城市化率是關鍵指標，但幾乎所有規劃都是從市民數量增長角度推演城市化率，不妨換到計算農村人口這個新維度進行研判。根據未來農業發展的水平和農民收入標準，推算中國農業資源可以吸納的農業勞動力規模，乘以帶眷系數，就是農村總人口。初步測算，中國農業可以支撐與市民收入持平的農村人口約3億人，其余都應該由城鎮解決，因此未來中國城市人口與農村人口比值約為10億:3億。以此為基礎帳，很容易弄清楚城市規模、糧食安全、農業發展因素之間的關系，推測合理的用地規模概數，形成戰略大賬。據此把全國、大區域、各省和主要都市區的賬算清楚，就可以為確定國土空間治理格局提供數據基礎。
推動城鎮空間的模式轉型是關鍵。城鎮建設面積占比極少，卻是最為活躍、投入巨大、效率最高的國土空間。在快速擴張階段，土地在城鎮發展中有使用功能（資源）和經營功能（資產）雙重屬性，土地財政需要可經營用地的持續增加，導致大部分城市的用地規模已經超出使用需求，造成空間開發質量低下，難以支撐城市高質量發展需求。因此，城市層面的國土空間規劃，要重新塑造土地和空間的作用，從過去的“資源+資產”變成“資產+資本”，利用土地資產創造現金流，在存量運營中趟出新路，探索可持續的城市發展新模式。
我理解的城市空間治理應稱之為城市運營，其內涵包括物質空間的規劃、建設、管理，基于多元主體利益協調的空間治理，以及維持城市各行業、事業可持續運行的一系列工作。從這個角度看，城市運營僅僅依靠國土空間規劃是不夠的，還需要產業規劃、商業策劃以及其他更豐富的規劃類工作作為支撐。而國土空間規劃在其中要發揮的核心作用就是聚焦空間。如空間的效益、空間的問題、空間的價值、空間的標準等等，整個行業仍缺乏研究，而這些恰恰是國土空間規劃的核心價值。
#02 空間供需
空間戰略要解決的核心問題就是空間的供需匹配。首先，空間需求一定是多元多樣多內容的，包括數量、質量、類型、區位、品位、價位等。其次，對供給的研究往往要考慮增量、減量和存量三個方面。在經濟增長放緩、土地財政式微的情況下，很多城市已經不需要增量，甚至要減量了。如何將過去伸出來的巴掌收回來捏成拳頭，做好空間的戰略收縮，已經成為許多城市關鍵課題。其三是供需的動態性。隨著中國城市進入存量階段，規劃方法論也要從終極模式轉向漸進模式。強調空間供需的動態性，將規劃工作焦點從終極藍圖拉回到有序實施，就是轉向過程中的一個重要抓手。
#03 行業變革
空間治理和城市發展的需求在變化，對于規劃的需求也在發生變化。三年前我提出了“規劃2.0”的概念，規劃1.0是服務城市建設，提供藍圖式的發展方案。而進入了城市運營階段，規劃往往要提供政策研究、咨詢、策劃、實時跟蹤等“好服務”。在規劃2.0階段，會形成一個規劃行業的“微笑曲線”，左邊是對城市決策發展要求和項目編制的研究，右邊是方案的選擇、策劃、營銷和跟蹤實施，中間是方案設計制作。曲線左右兩邊的價值會高于中間，也是未來規劃行業要大力發展的方向。一旦從單純的方案設計轉向對城市運營的各類咨詢，規劃行業傳統的知識儲備是不夠的，必須引入其他行業并重新分工組合。我相信未來行業的變革也由此而來，重點不再是怎么把設計方案做得更好看，而是如何在整合各類運營條件后能夠做出可操作的方案。
影響行業變革的另一個問題就是方案為誰而做。不是為了虛無縹緲的理想藍圖，而是為了讓中國城市破解當前的發展困境，讓規劃起到真正的作用，讓每一塊土地發揮應有的價值。城市為人服務，不是為了概念化的人服務，而是針對具體的、每種收入階層的、每種消費能力的人來服務。