王富海
深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司董事長、首席規劃師
摘要：總設計師制正在走向“2.0 版”，規劃實施是理解這種轉變的重要著眼點。本文在自身實踐案例基礎上，分析了新時代下總設計師工作任務及需求的變化，認為總設計師制度要回歸到建設好城市的初心上，根據當前條件下規劃實施的需要，建立起更強調“過程合理”的總設計師工作新范式，進而在現有制度基礎上，對地區總設計師的職責使命、角色定位、工作內容、工作機制等做出了新的探討。
關鍵詞：總設計師；規劃實施；制度機制
1 總設計師制度：從1.0版到2.0版
城市總設計師制度起源于破解城市設計編制與實施時空分離的問題。[1] 這個問題在不同層面的表現及應對方式，影響了城市總設計師的工作內容。例如：在規劃到設計的環節，針對控制性詳細規劃科學性薄弱的問題，開展精細化的城市設計優化[2-3] ；在設計到建設的環節，針對設計延續性不暢的問題，整體把關理念、意象的傳導，強化條塊實施的協同[4]；在現狀向愿景的演進過程中，針對城市發展的不確定性問題，“以未來城市的前瞻研究為基礎，指引現階段城市優化設計”[5]。可以說，總設計師制度本質上就是為規劃實施服務的。
規劃實施在傳統意義上被理解為總體性的城市（建筑）設計的實施。國外早期經典的城市總設計師實踐，如喬治· 歐仁· 奧斯曼（1853～1870年）①、勒· 柯布西耶（1951～1965年）、奧斯卡· 尼邁耶（1956～1961年）②的建筑設計實施，皆是如此。近年來的國內的探索集中為城市“重點地區總設計師”。例如：吳志強團隊之于上海世博會園區（2003～2010年），何鏡堂團隊之于廣州國際金融城（始于2012年），孫一民團隊之于廣州琶洲CBD（始于2014年），孟建民團隊之于深圳灣超級總部基地等。規劃空間范圍不超過8 k㎡，按中、高強度開發，工作側重于微觀層面且以集群建筑項目為主[1，6]。上述實踐的工作邏輯是相同的，“基本上是以城市設計成果作為范本和管理的依據，本質上是通過節點的方式來推進的”[7]，可謂“1.0版”的總設計師制度。
但是，隨著對地區總設計師探索的深入，發現僅僅在物質空間、建筑設計和美學問題上著力，并不能充分解決地區建設發展的問題。國內不少專家學者開始提出并探討總設計師“2.0版”的概念。孟建民指出，“2.0 版”要關注的不僅包括城市美學問題，還要考慮諸如城市片區發展的各種要素，系統之間的相互關系等更廣泛、更全面的城市問題[7]。王建國認為，“2.0 版”總設計師制度要協調、統合公眾參與中比較分散的建議訴求，并在不同開發主體、管理主體、技術專業之間起到“起承轉合”的重要作用[7]。莊惟敏提出，總設計師需對建筑實踐和城市建設全過程進行掌控，亟須將全過程工程咨詢中“前策劃、后評估”的環節和城市運營的知識缺口補上[8]。以上觀點盡管并未給出清晰的定義，但也從問題范疇、價值協調、專業統籌等不同角度對“2.0 版”總設計師制度的特征做出了闡釋。其共同點在于，都是將在當下實踐中形成的對規劃實施的深刻認識，反饋到對總設計師的制度設計當中。也就是說，如何理解并更好地實現規劃實施，是促進總設計師制度的整體認知、推進方法和運行機制等方面[7]走向“2.0版”的一個重要切入點。
延續這一思路，筆者將結合自己的實踐感悟，從面向規劃實施的角度對地區總設計師制度“2.0版”的相關問題進行探討。
2 對新時代規劃實施內涵的辨析
隨著我國城市的發展，過去大規模的增量建設向存量的提質改造和增量的結構調整轉變，更多地區的規劃實施面臨著城市更新的問題。
筆者團隊負責的深圳某片區：一是非新城新區，可用空間資源有限；二是長期偏重產業，當前亟須尋找新動能；三是基礎條件優越但經濟實力不強，建設資金寶貴且有限。相較于前海新區、超級總部，該片區的發展現狀和問題反而在城市中更具有普遍性。在分析具體實情后，筆者團隊判斷，總設計師工作的重點應該是協助該產業發展區的管理部門做好存量條件下的功能提升，尤其是要把產業快速發展列為優先、最高的任務。為此，我們策劃、開展了產業定位研究，繪制招商引資地圖，并希冀通過存量提升、產業引進、活力打造、空間政策等策略，引導規劃設計和項目建設有序實施。例如：建議加強生活岸線的整治改造，努力打造有靈氣和煙火氣的濱海特色消費區；考慮到綜合保稅區面積大且實施周期長，建議將其中一部分土地租借給政府用作產業孵化器，等等。
但令人遺憾的是，盡管片區主管機構隸屬發改系統，卻依然將物質空間形象的提升作為發展的第一要務。總設計師團隊的自我定位與業主需求并不匹配，只能承擔具體項目的技術審查工作。其后果是各部門對建設項目分散決策，新增建設和拆建更新各行其是，直接關乎產業轉型的項目協調不足，而星級酒店這樣效益不高但形象吸睛的項目反而優先上馬。
實際上，這并非個案。筆者團隊擔任總設計師的另一市級中心片區，開發建設也有近20年時間，組織過多輪城市設計國際咨詢，定位不斷提升，標準不斷提高，空間方案不斷“高冷”（這也是目前很多重點地區規劃建設中的“通病”），反而影響了地區中心功能的培育，計劃中的高端商務功能也難有進展，甚至對全區產業發展產生不利影響。從總設計師對該片區的工作盤點來看，90%以上的工作集中在技術審查方面，雖有發展謀劃、調研報告等技術咨詢服務，但多數成果和建議未能有效轉化為實施行動。
從上述實例可以看到，部分地區主管部門還是將總設計師制度定位為城市設計精細化管理機制，主要用以彌補“強區放權”背景下基層規劃管理和技術力量不足的問題，但沒有注意到新時代下規劃實施內涵的變化。在存量時代下，越來越多的地區已不可能再做不計成本、不求近期回報的建設投入。高質量發展不僅僅是高品位審美，還應包括高水平建設和高效率運營，而且后兩者更加重要。
因此，總設計師制度“2.0 版”的關鍵在于規劃實施范式的改變。“1.0 版”更強調結果合理，主要通過修改、優化方案，加強管控傳導，實施評估反饋等方式編制“科學”全面的規劃藍圖，以此作為對照來指導地區建設。而“2.0 版”更強調過程合理，要求基于城市和產業的發展規律，結合時間、財力、組織等運營要素，以漸進規劃的方式對地區的建設運營做出合理的時空安排。衡量規劃實施的指標，前者更看重規劃藍圖的對照實施率，后者更看重長期可持續發展下的各階段綜合效益。總之，總設計師制度要回歸初心，讓城市建設得更好，而不只是為了讓城市建設得更“好看”（圖1）。
1 不同版本總設計師制度對規劃實施的理解差異
3 面向規劃實施的地區總設計師制度設想
為順應新時代下規劃實施的需求，地區總設計師制度也應在現有制度設計之上“做加法”“調結構”。
3.1 職責使命
“城市總設計師”是一個統稱，代表著相關專業人士將城市發展和總體控制作為核心任務而承擔的職責[8]。但在存量時代，城市中多數地區建設面臨的主要問題不是空間資源問題，也不是風貌管控問題，而是已形成路徑依賴的城市建設發展模式如何轉型的問題。對于這類地區，總設計師制度的核心使命就是為片區發展的轉型破題謀劃可科學實施的規劃，幫助其建立起城市建設發展的自我向善機制。
圍繞這個核心使命，總設計師的關鍵職責主要有兩個方面：
其一，仍是維護好“一張圖”的總體控制機制。但這里的“一張圖”，不應是靜態的、遙遠的、高標準的“一張圖”，而應是在遵循城市發展規律基礎上有機生長的，在時間、空間、運營綜合統籌下有限漸進的，在考量需求、財力、效率等因素后契合實際的“一張圖”。
其二，是發揮好專業綜合的價值。在總設計師團隊中吸納規劃、建筑、景觀、交通、市政等多學科專家和技術力量已是普遍做法[1，6-8]，該做法被視為克服城市建設發展中的知識短板和“條塊矛盾”的重要舉措。但值得注意的是，僅靠相關專業板塊建設內容的簡單嚙合是不夠的，還需往上一層把握好地區空間發展的結構、功能等核心問題以找準工作目標來建立宏觀規則，也要往下一層洞察地區的發展規律和運行特征以打通規劃、建設、運維的關系。因此，戰略規劃視角和扎實運營經驗為新時代下好的規劃實施所必需。
3.2 角色定位
總設計師從規劃設計編制到實施全過程的介入具有動態屬性，也具有多重性[1]。一是標準設計者，除了明確整體城市設計的目標、定位、思路和標準等規劃設計“規范”外，還要根據地區的空間戰略、產業思路、運營策略等設計制訂建設運維“規則”。二是方案裁量者，以前述“規范”“規則”為準繩，依托自身多專業綜合能力，對規劃管理提供第三方技術審查，為政府管理部門提供規劃輔助決策。三是技術協調者，在規劃設計編制過程中，負責協調各專業人員，保障規劃意圖的一貫性，整合研究成果、專業建議和部門意見；在規劃實施過程中，協調各利益主體，搭建溝通平臺，維護公共利益。應該說，不同地區的總設計師實踐中都有上述三重角色的屬性，但比例權重不同。
從筆者的實踐經驗來看，要實現好的規劃實施，總設計師定位與主管部門的需求相互匹配是極其重要的。在具體地區界定、明晰總設計師的“責、權、利”關乎地區總設計師制度的頂層設計問題[1，8]。其中最關鍵的設計是作為標準設計者和方案裁量者的授權問題。現有的實踐大多采取主管部門授予總設計師規劃建議權和一定的量裁權力的形式，但如果總設計師制度進一步走向法制化，由地方行政立法部門授權[1，9]，那么可以參考法國協調建筑師制度的經驗[10-11]，總設計師在介入環節和執行力度上都能發揮出更大的專業作用。
地區總設計師如果找到了合適的角色定位，就要有長期工作的考量以求“久久為功”。荷蘭KCAP建筑師與規劃師事務所承擔德國漢堡港老港區的總設計師職責已有30年，作為長期跟蹤服務方，成功引導了漢堡舊港區向城市活力區的蛻變，這是世界著名的規劃設計案例（圖2）。2011年，深圳市筍崗清水河片區城市更新規劃招標，荷蘭KCAP建筑師與規劃師事務所第一名中標，主動邀請第二名深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司合作開展城市設計的深化工作，項目組在總體結構和地塊方案上進行技術協調，發揮了積極作用（圖3）。筆者也向有關領導建議采取漢堡舊港區模式，簽訂長期協議，由項目組一直跟蹤服務筍崗清水河片區城市更新過程（類似總設計師），但3年后因專責機構變化，技術服務終止，工作方式回歸每個地塊各自向市級規劃部門單獨申請的傳統模式，整體實施效果欠佳。
2 漢堡舊港（HafenCity）鳥瞰
3 筍崗清水河片區鳥瞰
3.3 工作內容
總設計師的工作內容通常被分為研究、決策、管理、實施四個部分[12]。在“2.0版”中宜有兩點變化：一是將單向的線性工作組織轉變為“交流研究—技術統籌—規劃實施—體檢評估”的循環工作閉環，以符合動態規劃科學實施的需要；二是規劃實施不再是一個階段性環節，而要在總設計師工作全流程中居于主導地位，即交流研究、技術統籌和體檢評估等工作都是圍繞和服務于規劃實施的，反之，則要根據規劃實施的需要，改變其他工作的內容和方法（圖4）。
4 面向規劃實施的總設計師制工作內容
在具體工作內容上，交流研究的核心是發揮政府智囊的作用，研究對象包括規劃技術問題和城市發展問題，通過總設計師團隊在專業、業界的影響力，以專家咨詢、專題研討、調查考察等多種形式為地區的發展決策拓寬眼界和思維。技術統籌一方面是推動規劃意圖的落實和管控一體化，另一方面是在多專業、多主體、多部門、多項目之間起到協調作用，系統地調配開發資源，做好時空安排。規劃實施是總設計師的工作重心所在，須著力統籌好“營建+營運”[13]兩大板塊的各條線流程，監督項目施工并指導運營維護，通過“總師總控”機制[14] 保障規劃實施和項目建設的高質量落地。此外，定期對規劃實施情況和成效進行評估，讓全周期工作形成閉環，可為前階段工作提供效果反饋，也為規劃實施提供及時調整和改進的依據。
3.4 工作機制
目前關于總設計師工作機制建設方向的探討，多將關鍵詞放在“統”上。例如：孟建民院士從系統性思維出發，提出了涵蓋廣度、深度和精度的“全方位思考”“全過程統合”“全專業協同”三全方法論[5]。但該方法論是針對超級總部這樣的土地立體化利用的高品質實施管理地區提出的，對總設計師團隊本身的技術和管理能力要求極高。因此，筆者認為，在具體情境中還需結合地方實情和團隊實際，處理好“統”與“分”的關系，分層次、分階段、分梯度地構建總設計師工作機制。
分層次是將總設計師工作分為常規實施和實施謀劃兩個層面。前者包括現有的技術溝通、會辦、會審、豁免等工作機制[15]，涵蓋目前總設計師實踐的絕大部分內容；后者是適應規劃實施需要對工作機制的補充，以“總師”的建議來謀劃工作，以實施規劃作為組織平臺，以運維評估建立反饋機制，提高總設計師工作的戰略性和統籌性。同時，還要根據技術難度作出具體分工，基礎技術力量承擔大部分的常規實施層面工作，運維評估和實施規劃由各專業“總師”及其團隊共同完成，“總師”的建議由領銜“總師”牽頭完成，以此明確總設計師團隊各崗位的核心職責，形成穩定的工作程序，提高整體工作效率（圖5）。
5 分層次構建總設計師工作機制
分階段適用不同的工作機制已是共識[7-9]，如在規劃、建設、運營等不同階段應用不同的“總師”工作模式[15]，但這些討論實際上是針對單一項目或地塊的理想情境。在地區規劃實施中，多項目、多地塊的實施階段往往交錯推進，應當將項目（地塊）的分階段轉換為對建設空間的分區或對工作事項的分類，再交由不同的專業團隊去牽頭負責。至于階段的界定和分區分類統籌，則應由體檢評估環節來發揮作用（圖6）。
6 分階段選擇總設計師團隊工作模式
分梯度是提高總設計師制度工作效率的必然之舉。根據“二八”原則，以“政府行為等高線”形象表達政府管控行為的邊界，以及管控力度可達范圍內的梯度差異[16]，以80%的精力抓好20%關鍵地區的規劃實施，將80%的非關鍵部分留給市場和社會公眾更大的發揮空間。同時，在規劃實施過程中，對剛性與彈性的“度”的把控上，可以建立從管控、導控到博弈，再到最后的“有限妥協”的“梯度適應”機制[9]，從而更好地適應規劃實施環境的動態變化。
4 結語
當前，面向高質量發展、服務于規劃實施的總設計師制度“2.0 版”還處于探索初期，仍有許多問題值得深入探討。深圳作為國內總設計師制度探索的領先者，已踴躍出一批眼光前瞻、思維開闊、經驗豐富的地區總設計師群體，他們正在與政府部門攜手共進，持續深化、豐富和完善深圳實踐。在國家實施城市更新行動戰略的大背景下，我們更要發揮深圳在存量發展中的先發優勢，在總設計師實踐中有意識地創新規劃實施，為轉變城市發展建設方式、構建全國的總設計師制度，提供“深圳樣板”。■
注釋
①喬治· 歐仁· 奧斯曼于1853年被拿破侖三世正式任命為法國塞納省省長，并主持推動巴黎改造工程，直至1870年被迫辭職。其繼任者接手了未完的工程，前后延續了約22年的時間。
②巴西利亞可以說是最早由規劃、建筑、景觀三個領域的總設計師共同完成的項目之一。盧西奧· 科斯塔完成了城市規劃方案，羅伯特· 布雷· 馬克斯負責景觀設計，而包括國會、總統府、最高法院、外交部、司法部、總統官邸、大教堂等在內的核心建筑設計任務則被交給了奧斯卡· 尼邁耶。當時就有評論稱，巴西利亞從一開始就是一個建筑師的城市，而不是一個規劃師的城市。
圖片來源
圖1、圖3、圖5 ：王富海繪制
圖4 ：深圳市規劃和國土資源委員會、深圳市羅湖區人民政府發布的《深圳筍崗清水河片區城市發展單元規劃大綱》
圖6 ：李茂、陳昱帆的《面向實施管控的區級總設計師制度框架思考——以深圳市南山區城市設計實施管控為例》一文
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